布鲁金斯学会报告：《中国在中亚：中国是否赢得了“新的伟大游戏”？China in Central Asia: Is China winning the “new great game”?》
摘要EXECUTIVE SUMMARY
本文反驳了美国“中国在中亚的活动损害了这些国家的利益”的说法。报告指出，这些国家利用中国的参与来应对发展和安全挑战而不是这些挑战将资源不足，而利用这种影响力符合美国在该地区的利益。它建议美国的政策重点放在提升其外交存在和协助机构建设上，以提高项目评估和治理能力。
导语INTRODUCTION
在2017年为美国外交政策确立了一个“大国战略竞争”框架[cm_simple_footnote id=”1″]之后，美国政府对中国在世界许多地区的影响力提升越来越警惕，特别是把中国的“一带一路倡议”（BRI）看作是中国试图控制全球经济并占据霸权的地缘战略地位的特洛伊木马。最近，美国国务卿迈克·庞佩奥访问中亚期间，美国从与中国竞争的角度看待其所有外交关系的倾向得到了体现。据说，在中亚，大国影响力的“新大博弈”正在高原上演。庞佩奥阴沉地警告不要与中国做生意，并呼吁中亚国家抗议中国在新疆西部地区侵犯人权的行为；媒体对美国国务卿历史上第三次访问中亚的报道，完全集中在美国对中国的担忧上。[cm_simple_footnote id=”2″]
美国对中亚的担忧与“新大博弈”U.S. CONCERNS IN CENTRAL ASIA AND THE “NEW GREAT GAME”
中亚对大国竞争并不陌生。19世纪，俄罗斯和英国在中亚帝国交界处的竞争被称为“大博弈”这场比赛的历史中充斥着虚张声势的少校、无畏的间谍和无情的军阀的故事，人们对它的记忆更多的是因为它的阴谋，而不是主角的成功。[cm_simple_footnote id=”3″]现在，一场“新的伟大游戏”据说正在这个地区展开，该地区以俄罗斯、中国、土耳其、伊朗和印度为界。传统智慧认为，中国目前正在这场游戏中取得重大进展，[cm_simple_footnote id=”4″]剥削该地区的国家，获取必要的资源和贸易路线，以保持其经济巨人的增长，并在此过程中践踏中亚国家、其他大国的利益和国际标准。彼得·弗兰科潘（Peter Frankopan）在其著作《丝绸之路：世界新历史》（The Silk Roads:a New History of The World）中，或许是对这些观点的一种更高尚的回应，预示着中欧陆路贸易路线对全球商业未来的中心地位再次出现。他提出的理论是，“一个新的中国网络正在建设中，并延伸到全球。”[cm_simple_footnote id=”5″]
长期以来，美国在中亚的政策一直以支持这些年轻而脆弱国家的主权和独立为中心，寻求预防冲突和紧张局势，促进繁荣，建立和加强商业和治理的体制能力。[cm_simple_footnote id=”6″]面对这些目标，对中国在该地区活动的担忧包括：沉重的债务负担，以及将破坏脆弱国家财政稳定的项目的可疑经济可持续性；中国项目遵守最佳国际发展实践，如使用当地劳动力和遵守环境保护措施；有迹象表明，中国投资通过建设政治虚荣项目和回扣计划，助长了腐败和糟糕的地方治理；以及因中国专注于应对新疆地区的不稳定而可能产生的令人反感的安全合作做法。鉴于多年来美国和国际社会在该地区的大量投资和援助，7华盛顿担心中国在该地区的做法可能会破坏来之不易的经济和政治可持续性成果.
但关注该地区大国竞争的问题在于，它倾向于通过这一扭曲的棱镜来看待每一个发展，将太多行动仅仅追溯到主要的大国影响力运动会，并且几乎没有赋予中亚国家或公众任何机构，假设他们保护自己利益免受掠夺性邻居侵害的能力受到严重限制。客观地看中国在中亚活动的收益平衡，显然，中亚各国政府和公众往往对中国的恳求持适当的怀疑态度，他们已经成功地在优先利益背后积累了讨价还价的能力，以实现中国“双赢”议程中的重要目标。尽管治理和人权确实没有在中亚与中国的优先事项清单上占据接近首位的位置，而且这些领域的政府已经向中国做出了让步，这并不意味着中亚国家在与中国交往的成本效益分析中一直处于劣势.
中亚国家：杠杆和平衡CENTRAL ASIAN STATES: LEVERAGE AND BALANCE
1992年1月初，中国是继美国之后第二个承认后苏联中亚国家独立的国家。中国的渴望主要归因于其希望确保周边稳定，并最大限度地扩大其对新兴邻国的影响力。在苏联时代，中国西部边境一直是紧张和冲突的根源，北京将新疆西部地区视为潜在不稳定的根源。自获得承认以来，中国一直在积极与该地区各国接触，随着时间的推移，中国在该地区的影响力不断增强，其发展轨迹一直追踪着中国自身内部发展的增长和扩张.
中亚国家虽然规模小、能力有限，但其特殊属性会产生与中国讨价还价的能力。中国将中亚视为其动荡的西部地区稳定和发展不可或缺的一部分。三个中亚国家与中国有陆地边界，这使它们成为中国“周边外交”特别关注的焦点[cm_simple_footnote id=”8″]这些国家——哈萨克斯坦、塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦——在中国境内也有大量的少数民族人口，形成了一个复杂的关系网和担忧。除了安全和稳定的优先事项外，中国认为中亚地理是习近平签署BRI的关键，以扩大市场和通过欧陆贸易路线整合欧亚大陆。所有这些因素都转化为北京对世界这一地区的持续关注。
这一系列中国的关键利益也有助于将对主权的威胁摆在中亚人的面前和中心位置。不过，幸运的是，中国在该地区的野心相对受到了俄罗斯对该地区的巨大持续兴趣和家长式作风的制约，而中国对此持谨慎态度。[cm_simple_footnote id=”9″]美国和欧洲对中亚主权的优先考虑在这方面也发挥着重要作用，并使中亚人在与中国的平衡和谈判中发挥作用。除了所有这些优势之外，中亚国家是大国平衡的经验丰富的实践者，能够迅速利用成为多个强大追求者的目标所带来的优势。
中亚国家在与中国讨价还价中如何利用其影响力取得良好效果的例子没有得到太多宣传。媒体的报道往往会渲染中国和中亚国家之间的问题，或者中国人利用这些问题的例子。推动发展或提高能力但问题很少的项目往往不会在大众媒体上讨论。下面，我将更详细地探讨碳氢化合物投资、贸易发展基础设施，以及当地对某些安全、外交和投资提案的抵制，这些提案表明中亚在与中国打交道时很精明。
这些迹象对美国在该地区的战略具有重大影响。尽管美国把重点放在妖魔化中国的入侵上，充其量也没什么用处，而且可能会对美国在该地区的利益产生反作用，但保持美国作为“大国追求者”的参与，可以提高中亚地区与中国的谈判能力和代理能力，而且成本相对较低。事实上，在审视该地区近几十年来的重大电力支出和努力，以及之前“伟大运动会”的成果时，人们很可能会质疑追求者热情但没有回报的进步背后的算计.
新的资源大游戏THE NEW GREAT GAME FOR RESOURCES
关于中国在中亚的资源投资，特别是其在哈萨克斯坦和土库曼斯坦的油气投资、在吉尔吉斯斯坦（和阿富汗）的矿业权益，以及整个地区的潜在农业投资，已经有很多报道。其中许多投资对东道国经济意义重大，并引发了对“资源诅咒”、过度依赖或对战略性国家资源的有效殖民开发的担忧。但仔细观察，这些项目似乎有着漫长而复杂的历史，往往涉及重新谈判，地方政府擅长微妙的权力博弈，并利用竞争各方的担忧。
土库曼斯坦就是潜在过度依赖中国的一个突出例子。该国与世隔绝，资源匮乏，2017年向中国出口了其丰富天然气产量的94%，高于2012年的约50%。[cm_simple_footnote id=”10″]天然气出口占土库曼斯坦年度国内生产总值（GDP）的近三分之一，2011年和2013年中国发放的80多亿美元贷款使北京成为阿什哈巴德最大的债权人。一些人声称，这使阿什哈巴德的讨价还价能力有限，而且其天然气销售价格太低。然而，还有一些人指出，“依赖性”在这一点上是双向的。[cm_simple_footnote id=”12″]土库曼斯坦为中国提供了大量天然气（近年来占30-40%），中国支付了所有管道基础设施的费用，将其从中亚四个国家输送到中国，而中国现在的主要利益是确保土库曼斯坦的稳定，以收回其投资。但中国人过度依赖的故事忽略了另一个关键点。事实上，正是中国在2007年发起的投资，为土库曼斯坦的天然气收入带来了所需的多样化。2009年，土库曼斯坦用于向俄罗斯出口大部分天然气的天然气管道破裂，当时能源巨头俄罗斯天然气工业股份公司（Gazprom）正试图从与阿什哈巴德（Ashgabat）签订的高价合同中寻求救济，但未能成功。[cm_simple_footnote id=”13″]在随后的争吵中，土库曼斯坦的天然气出口严重减少。2011年对中国的大规模销售及时到来，对土库曼来说是一个值得欢迎的缓期，土库曼得以重新收购俄罗斯天然气工业股份公司，并在2011年恢复了对俄罗斯的部分销售。土库曼人总是在“官方中立”的掩护下对莫斯科嗤之以鼻，回避加入集体安全条约组织（CSTO）、上海合作组织（SCO）和独立国家联合体（独联体，独联体有“准成员”），并指控莫斯科的各种侵权行为。在这种紧张气氛中，俄罗斯天然气工业股份公司在2016年再次拒绝了土库曼斯坦的天然气进口。随后，由于长期的付款纠纷，土耳其于2017年切断了对伊朗的天然气出口（伊朗一直以易货方式进口）。如果不能指望中国的销售，土库曼斯坦几乎无法承受对其两个主要客户的出口中断。
事实上，俄罗斯天然气工业股份公司在2019年回到谈判桌上，达成了一项适度进口的新协议。细节尚未公布，但传言称俄罗斯的价格远低于中国的价格。[cm_simple_footnote id=”14″]有些人可能会指出，通过纳布科至欧洲的管道或土库曼斯坦-阿富汗-巴基斯坦-印度（TAPI）至印度的管道，进一步实现多样化是可取的，但这些努力遇到了严峻的地区政治和令人畏惧的投资环境的热议。到目前为止，只有中国有动力、有财力、有风险承受能力，在这个众所周知的困难环境中建设并运行。考虑到中国的投资，即使在迫在眉睫的全球经济危机和供应过剩的情况下，中国也必须让土库曼斯坦继续生存下去。如果没有中国，土库曼斯坦将面临非常糟糕的选择。
中国投资土库曼斯坦油气储量的驱动因素，同样是中国资金涌入哈萨克斯坦的天然气和石油行业。据说，中国在55个项目中的278亿美元投资中，有一半投资于石化产品。这些都是重要的基础设施投资，再次为哈萨克斯坦与其以碳氢化合物为重点的北方邻国的谈判地位提供了多样化和利益。这些项目在极端环境下难度很大，成本也很高，但考虑到中国的资源优先考虑，它一直致力于向前推进。尽管中国在哈萨克斯坦的投资早于习近平的“一带一路”倡议的宣布，哈萨克斯坦却积极地走上了“腰带的枷锁”，这对俄罗斯的恼怒来说非常重要.[cm_simple_footnote id=”15″]
“一带一路”得失BELT AND ROAD GAINS AND LOSSES
除了在碳氢化合物和矿产开采方面的投资外，北京在2013年推出的“一带一路”倡议还带来了新一轮项目，这些项目被称为连通性和发展基础设施投资。早在20世纪90年代，中国就参与了中亚的重大交通项目，开通了一条跨越哈萨克斯坦边境的铁路线，并在20世纪90年代继续参与其“走出去”计划和21世纪初的“西部大开发”运动。然而，内陆和偏远地区的交通连接仍然严重不发达，苏联时代遗留下来的主要基础设施正在嘎嘎作响，需要更换和升级。2008-09年全球金融危机后，中国背负着过剩的建筑产能，迫切希望将其建筑公司派往海外，以利用金融危机刺激计划中过剩的钢铁、水泥和流动性。可预见的结果是，在世界上一些最艰难的投资环境中工作的公司，无论是有经验的还是没有经验的，都会涌现出大量好的、不太好的、有问题的项目。
至于中亚，问题项目是那些头条新闻。一家中国公司翻新了吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦首都的供暖厂。比什凯克的工厂在隆冬时节倒闭，导致两名前总理因腐败指控被捕。2016年，哈萨克斯坦提议修改《土地法》，允许向外国人出售土地。由于担心中国的侵犯，该提议引发了广泛的抗议。[cm_simple_footnote id=”16″]中国计划在纳林建立一个合资物流中心，但该中心遭到抗议，最近在吉尔吉斯斯坦被取消。[cm_simple_footnote id=”17″]这些和类似的针对中国相关项目和提案的抗议引起了媒体的广泛关注，给人的印象是，中国的兴趣不受欢迎。
然而，现实要复杂得多。在吉尔吉斯斯坦、哈萨克斯坦和塔吉克斯坦，中国已经并计划建设广泛的道路网，连接国内城市和国际边境。中国工程师被视为认真、能干的人，许多当地人重视他们提供的交通联系。其中大部分是通过中国的进出口银行贷款实现的，中国确实持有中亚很大一部分外债。由于2019冠状病毒疾病的危机，北京持有塔吉克斯坦近15亿美元的外债，约占塔吉克斯坦GDP的18%，并将重新谈判吉尔吉斯斯坦18亿美元债务的条款。尽管北京不倾向于取消其外部贷款，但它也没有追求“债务陷阱”，[cm_simple_footnote id=”18″]并且在必要时对期限变更和延期持开放态度.
软实力与治理SOFT POWER AND GOVERNANCE
尽管人们担心中国通过经济援助和公共外交项目不断增强的软实力影响力，但大量研究表明，中国在中亚公众（而非执政精英）中树立正面形象遇到了困难。[cm_simple_footnote id=”19″]民意调查虽然有限，但表明中国的支持率并没有随着中国的经济慷慨而增加，描述中亚对中国提议的接受程度的形容词“热情的政治，冷淡的公众”仍然相关。[cm_simple_footnote id=”20″]近年来，针对中国入侵哈萨克斯坦和吉尔吉斯斯坦的抗议活动表明，人们对中国的意图仍然感到担忧，并担心地方政府行为体在面对中国的拉拢时没有充分保护长期的国家利益.
中国难以改善其在中亚的公众形象，背后有几个因素。民族主义在这些年轻的州里是一股强大的力量，维持独立和行动自由受到公众的高度尊重，他们直到最近才受到另一个大国霸主的支配。尽管中国声称其援助和项目不受“政治干预”，但中亚公众明白，这些协议符合中国的利益，他们担心这些协议占主导地位，尤其是因为地方政府在条款上往往不够透明。民族主义叙事基于对大国野心的怀疑、资源民族主义，以及对来自中国的劳动力或人口激增的恐惧。虽然指标显示，越来越多的中亚年轻人对中国文化和学习汉语感兴趣，但他们普遍对中国明显出于自身利益推动经济和安全相关合作持怀疑态度。[cm_simple_footnote id=”21″]
中国软实力外交面临的另一个主要因素是俄罗斯与中亚的传统文化联系，以及莫斯科对中国入侵的警惕。20世纪60年代末中苏分裂时，莫斯科和北京在苏联的中亚地区举行了宣传比赛，[cm_simple_footnote id=”22″]而俄罗斯也不遗余力地恢复旧策略，以维持其在前帝国的影响力。尤其是中亚裔老年人更怀念与俄罗斯的关系。随着时间的推移，北京将年轻群体作为目标——特别是强调为中亚学生在中国学习提供奖学金——可能有助于抵消这种倾向，但俄语的持续主导地位和媒体渗透将在未来几年继续阻碍中国的努力。
中国公众形象面临的第三个挑战是如何对待中国西部的穆斯林少数民族，包括跨越中国新疆维吾尔自治区边界的哈萨克、吉尔吉斯和塔吉克族人。长期以来，中国-中亚边境地区的跨境民族问题一直存在，但自2009年中国在动荡地区加强对维吾尔人的镇压以来，这一问题变得更加严重。一些中亚国家收容了大量维吾尔族少数民族，中国的中亚民族也陷入了镇压之中。在最近与哈萨克汉学家的一次对话中，中国拒绝为哈萨克民族的顺利跨境流动提供便利，因为两国在公民身份和无国籍问题上面临着官僚困难，这被视为高压手段。中国对穆斯林少数民族的持续压迫将不断提醒人们，中国历史上对边境地区穆斯林的沙文主义，并将继续削弱跨境亲和力。
一些人坚持认为，中国在软实力领域取得的进展不是用精英或公众之间的影响力来衡量的，而是用在国际组织中的影响力来衡量的，尤其是在中国优先考虑的问题上，比如支持其在台湾问题上的立场、领土完整以及不干涉或制裁侵犯人权行为。在这方面，中亚国家确实倾向于支持北京在联合国的立场，但这并不是一个重大让步，因为中亚国家在联合国大会上与77国集团立场密切相关，在领土完整等原则问题上有着强烈的观点。一个例外是塔吉克斯坦和土库曼斯坦签署了一封支持中国维吾尔族监禁营的信，美国国务卿庞佩奥在中亚之行中抨击了这封信。然而，这封信与中亚在不干涉问题上的态度是一致的，被认为是这两个国家为未来与中国的艰难谈判准备一些筹码的“低成本”方式。从中亚的立场，换句话说，是一笔交易。然而，中国当局对待维吾尔人的问题将继续是北京与中亚国家关系中的一个薄弱环节。一位哈萨克对话者称，中国以官僚主义借口引诱哈萨克永久居民来中国，然后把他们送到“再教育”营地的做法“毫无必要地残忍”[cm_simple_footnote id=”23″]这并不是中国应该寻求离开的印象.
安全合作的进展INROADS IN SECURITY COOPERATION
在上述关于维吾尔族相关问题的讨论之后，人们提出的另一个担忧是，中国在该地区扩大军事足迹的程度以及目的。中国传统上一直回避参与中亚安全问题，以尊重莫斯科对其在其传统“后院”利益的明确划分但在阿富汗战争的背景下，恐怖分子武装分子可能会跨越中国与中亚之间的边境返回，以及与地方政府扩大影响力的前景，中国在该地区的安全合作正在逐步扩大。
最生动的例子是中国军队在塔吉克斯坦驻扎，帮助守卫瓦汗走廊。阿富汗小心翼翼地与中国接壤，位于一个极其偏远的山区。中国与塔吉克军队举行了反恐演习，并正在努力增加军事装备的销售。国家安全机构在追踪潜在恐怖分子方面的合作也是北京的一个高度优先事项。尽管对中国对待维吾尔族穆斯林的做法感到不安，但安全部门通常会与中国合作，追踪被认为是坏人的人和归来的外国武装分子。可能在中亚寻求避难的维吾尔人无法得到他们认为可以提供的保护，尽管中亚各国政府拒绝了中国在该地区的一些恳求。[cm_simple_footnote id=”24″]尽管这种安全合作显然是权宜之计，但它确实为中亚各国政府购买了一些与莫斯科讨价还价和平衡的权力，莫斯科仍然是该地区的主要安全力量，其提供的安全援助并不总是被要求的，也不总是容易被拒绝。
结论和政策建议CONCLUSION AND POLICY RECOMMENDATIONS
中亚国家的繁荣与稳定依然脆弱，但中国的参与让这些国家有机会寻求基础设施发展和其他以前没有的机会；[cm_simple_footnote id=”25″]使外部大国利益的来源多样化，从而实现平衡；提升了他们的外交形象和议价能力。尽管未来经济可能会过度依赖中国，但中国的市场和投资已经提供了必要的发展和一体化，没有这些，中亚国家的经济状况将更加糟糕。它们的高风险投资状况使其难以吸引发达国家或国际金融机构为基础设施项目融资，而中国企业在这一领域具有比较优势。
对中俄共管公寓损害中亚主权的担忧尚未实现——事实上，中俄两国在该地区的点头和微笑中继续警惕地注视着对方。中国积极寻求扩大中亚安全合作的途径，重点是打击维吾尔族“极端分子”然而，即使在中国与其中亚邻国之间的一个特别困难的地区，中亚国家也找到了在中国压力面前保护自身利益的方法。中亚人意识到，中国的入侵将受到对俄罗斯“后院主义”敏感度的限制，因此，尽管在权宜之计下，对中国“接管”的担忧可能会加剧，但现实相对遥远。
就中国的资产负债表而言，其在该地区的投资成本高昂，而且无法始终收回。虽然中国的项目和存在旨在为其边境争取平静，但它们也可能引发怨恨。中国严厉的外交和强制人权做法与对最近的殖民主义敏感的当地民众不太合拍。与此同时，中国不能背弃中亚的北方邻国，后者将嫉妒地注视着正在发生的一切。虽然中国正在锁定矿产和碳氢化合物资源，并建设新的运输路线，但价格和商业计算可能会迅速变化。
正如我们所看到的，中国在该地区的持续外交接触通常以安全合作提案、经济发展项目和软实力影响的形式出现，如领导人级外交、数字技术系统、技术能力建设项目以及教育和专业交流。其中许多都是美国外交和领导力的传统优势，这让人们对中国在该地区的地缘战略优势产生了紧迫感。然而，美国不需要与中国在所有这些领域的努力进行正面竞争，从而产生有助于美国在该地区实现目标的重大影响。然而，它应该把与该地区接触的重点从谈论中国正在做什么转移到谈论美国对该地区和世界的愿景，以及这对中亚与美国的伙伴关系意味着什么。
正如我们所看到的那样，中亚国家完全有能力从大国在任何领域的外交接触中获得最大收益。在这个国家领导人仍然非常认同国家主权的地区，领导人层面的参与对于任何外交战略都是绝对必要的。但美国当地大使馆对保持接触也很重要，通常是中亚各国首都最大的外交机构之一。大使馆要想在世界这一地区取得进展，就应该把更多的公共活动放在发展、商业和跨国问题上，而不是把重点放在地缘政治上。虽然美国的援助项目近年来有所减少，但与基础设施项目相比，促进政府能力方面的技术援助和公务员之间的专业交流的努力成本和风险更低，但往往具有长期的制度效益。那些戴着绿色眼罩的人往往对教育交流持怀疑态度，但这对仍然年轻的中亚国家产生了巨大的影响，并清楚地表明美国愿意为这些国家的后代投资。但是，归根结底，提高外交关注度、传达官方尊重、愿意讨论对中亚人重要的问题，无疑是增强美国在“新大博弈”中前景的火热、廉价和有价值的方法。”
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